建築法 違反과 履行强制金

Abstract

이행강제금은 행정상 의무를 이행하지 아니하는 자에게 일정한 금전적 부담을 주어 장래에 그 의무를 이행하게 하려는 행정상 간접강제수단이다. 건축법에서는 1991년 시정명령 위반자에 대한 간접강제로서 이행강제금제도가 도입되었고, 2006. 5. 9. 건축법 개정으로 이행강제금부과처분에 대하여 비송사건절차법이 아니라 행정소송법에 따른 항고소송으로 불복할 수 있게 되었다. 이행강제금부과처분에 관한 사건들이 행정소송의 주무대로 등장함으로써 이행강제금 부과를 둘러싼 다양한 행정법적 문제들이 판례상 다투어질 수 있는 기회가 늘게 되었다. 연구대상판결도 그러한 사례 중의 하나이다. 이 사건은 행정청인 피고가 사용승인을 받지 아니하고 건물을 사용하고 있음을 이유로 건축주 명의자인 원고에게 시정명령을 발하고 이행강제금 부과에까지 나아가자, 원고가 자신이 실제 건축주가 아님을 이유로 그 취소를 구한 사건이다. 이 사건에서 대법원은 위반 건축물에 대해 건축주 명의를 갖는 자는 명의가 도용되었다는 등의 특별한 사정이 있지 않은 한 시정명령의 상대방이 될 수 있는 건축주에 해당한다는 2008년의 대법원 판례를 다시 확인하고, 건축주 명의자이자 등기부상 소유명의자인 원고에 대한 시정명령 및 그에 따른 이행강제금부과처분의 적법성을 인정하였다. 건축주 명의자는 착공신고, 허가나 신고사항의 변경, 사용승인신청에 이르기까지 행정청과의 모든 관계에서 전면에 나서 있어 당해 건축물에 대하여 일정한 법률상의 지배력이 있고, 적어도 실제 건축주에게 건축주명의를 이전함으로써 건축을 둘러싼 법률관계를 명확히 하고 자신의 책임을 면할 수 있는 법적·사실적 지위에 있다. 따라서 건축주 명의자도 건축법 제79조 제1항의 ‘건축주’에 해당한다는 판단은 타당하다. 물론 일반론으로서 건축주 명의자가 시정명령의 상대방이 될 수 있다는 것과 구체적인 사안에서 실제 건축주가 따로 있음에도 명의자에 대하여 시정명령을 내리는 것이 적법한가는 별개의 문제이다. 그러나 이 사건에서 원고는 건축주 명의자로서 사용승인을 신청할 수 있는 지위에 있었을 뿐만 아니라 등기부상 소유자로 등기되어 있었다는 점에서 원고에 대한 시정명령은 적법하다. 한편, 이 사건에서는 시정명령이 적법하다 판단하였기 때문에 다른 문제가 발생하지 않으나, 판례상 시정명령에 대하여 불가쟁력이 발생하더라도 후행 처분인 이행강제금부과처분의 취소를 구하는 단계에서 선행처분의 하자를 이유로 이행강제금부과처분의 취소를 구하는 것이 허용되고 있는데, 그 이론적 근거가 명확히 제시되지 않고 있는 상황이다. 이행강제금이 실제로는 시정명령 위반행위에 대한 제재로서의 역할도 하고 있다고 보아 이행강제금에 행정질서벌(과태료)과 유사한 지위를 인정한다면 논리적으로는 타당한 해결책이 될 수 있으나, 과연 이행강제금에 이와 같은 중첩적 지위를 인정하는 것이 옳은지는 의문이다. 이 문제의 해결을 위하여 앞으로 이행강제금 제도뿐만 아니라 행정법이론 전반에 대한 연구가 필요할 것이다.

Infringement penalties are one of the enforcement measures that indirectly compels a person who has not complied with an order for correction. The article 79 of the Building Act permits the administrative authority to order the project owner, building owner etc to correct illegalities in the building. If the project owner or similar fails to comply with the order, the administration may repeatedly impose the infringement penalty until the obligation is fulfilled. The Supreme Court of Korea recently decided that the authority can issue an order pursuant to the article 79 to a person in whose name the application for a building permit is made, even if he/she is a project owner in name only. The Court is right in reaching this conclusion. The project owner, even if in name only, exercises a certain degree of control over the building; every contact with the administration, such as a report on commencement of the construction work, an application for revision to permits, or an approval for using the building is made in his/her name. At least, he/she can escape the responsibility by suing the real project owner and claiming the change of names on the building permit document. In the given case, not only the project was completed by the name of the plaintiff but also he was registered as the building owner on the real estate register. The plaintiff was in a position to comply with the order, that is to say, in a position to apply for the approval for using the building. The penalty was legally imposed. There remains one question on the subject. Contrary to the succession of illegality doctrine in Korea, courts say that the illegality of the order for correction is passed on to the infringement penalty. One can still claim revocation of the latter even after the period for bringing revocation litigation against the former is expired, by which time the former cannot be revoked for the mere illegality. Further research is needed to provide an adequate explanation coherent to the succession of illegality and other administrative law doctrines.