중앙정부와 지방자치단체와의 관계― 지방자치에 대한 헌법적 보장의 내용과 한계를 중심으로 ―

Abstract

중앙정부와 지방자치단체와의 관계를 올바르게 파악하기 위해서는 바로 우리 헌법 제8장에서 보장하고 있는 지방자치권의 내용과 한계를 헌법해석론적 관점에서 해명해 줄 필요가 있다. | 현행 헌법 제117조와 제118조는 지방자치에 대하여 구체적인 보장내용들을 규정하고 있다. 이 러한 보장내용들에 입법자가 구속되는 것은 헌법의 우위와 헌법의 최고규범성에 의하여 당연한 것이다. 따라서 독일의 바이마르공화국 헌법의 특수한 사정 하에서 주장된 Carl Schmite의 제도적 보장론을 그대로 수용할 필요는 없다. 지방자치제도의 핵심영역이 절대적으로 보호되는 것은 당연 하지만, 나머지 주변영역의 침해 문제 역시, 비례의 윈칙을 적용하여 지방자치권의 보호를 보다. 강화하여야 할 필요가 있다고 생각된다. 지방자치의 헌법적 기능은 민주주의적, 권력분립적, 기본권보장적 기능을 한다고 할 수 있다. 그리고 지방자치의 헌법적 보장의 내용으로서 우리 헌법상 지방자치의 보장은 자치단체의 보장, 자치권한의 보장, 자치사무의 보장(지역성, 포괄성, 자율성), 주관적인 법적 지위의 보장을 들 수 있다. 지방자치의 헌법적 보장의 한계로서는 법률우위와 법률유보, 그리고 의회유보의 원칙을 들 수 있으며, 자치권한입법의 한계로서는 과잉금지원칙, 본질내 용 침해금지, 자의 금지, 체계정당성, 평등의 원칙을 들 수 있다. 우리 헌법재판소와 대법원은 아직까지 자치권제한문제에 대하여 핵심 영역 내지 본질내용침해금지를 기준으로 심사하고 있으나, 자치권침해의 경우에 이를 정당화할 수 있는 공익이 존재하는지 그리고 침해가 과잉하지 않았는지를 비례의 원칙에 입각하여 심사할 필 요가 있다. 헌법직접적인 자치권보장으로서 자치권의 핵심내용에 해당하는 경우 사법심사의 기준은 내용적 으로 엄격한 심사가 되어야 하며, 그 밖에 입법자의 형성의 자유가 인정되는 영역에서는 명백성통 제나, 납득가능성통제 정도로 머무를 수 있을 것이다.