의회민주주의와 국회의원선거체계의 개혁― 민주적 대표성의 관점에서 ―

Abstract

이 글은 의회민주주의의 발전을 위하여 국회의원선거체계에 어떠한 변화가 필요한가를 고민하고 있다. 현대국가의 구조와 기능의 변화를 所與로 인정하고 이러한 여건 하에서 의회민주주의의 성공적 운영을 위해 필요한 대의제도의 성공조건을 정립하는 것이 바람직하다고 본다. 의회민주주의는 본질적으로 대의제도를 전제로 하기 때문이다. 그러한 것의 하나로 ‘민주적 대표성’의 강화를 들 수 있다. 의회민주주의에서 민주적 대표성은 의회 구성의 측면에서는 대표관계의 민주적 정당성, 의회 운영의 측면에서는 전체 국민의 의사ㆍ이익의 대표, 의회 성과의 측면에서는 책임의회를 의미한다. 민주적 대표성의 관점과 국회의원선거의 기능을 통하여 현행 선거체계를 살펴보면, 안정된 다수의 형성이라는 대표원칙에 의하여 정치권력간에 타협보다는 대립 내지 투쟁을 중시하는 문화가 배양되며, 지역선거구의 단순다수결 의사결정규칙에 의하여 원내 정치세력과 사회세력의 괴리가 크게 나타나고 또한 정당은 지역주의와 결합한 가운데 지역적 독과점체제를 구축하고 있으며, 겨우 18%에 불과한 비례대표의석수는 새로운 정치세력의 진입을 사실상 제한함으로써 정당간 건강한 경쟁을 제약하고 있으며, 당내 민주주의의 불완전함으로 의원의 정당기속이 강하게 나타나고 있다. 또한 대통령선거와 국회의원선거의 선거주기가 일치하지 아니함으로 말미암아 분점정부의 가능성이 커지는 동시에 대통령에 대한 국회의 위축 현상이 아울러 나타나고 있다. 한국 의회민주주의의 발전을 위해 국회의원선거체계를 개선함에 있어서 지향점은 ‘선거권자의 실질적인 정치적 통제’와 ‘정치세력간의 진정한 정치적 경쟁’이라고 본다. 정치적 통제는 정당과 후보자에 대한 선거권자의 영향력 확대를 의미한다. 정치적 경쟁은 정당간 경쟁과 정당내 경쟁으로 나뉘는바, 정당간 경쟁은 비례성 증대를, 정당내 경쟁은 의원의 다양성과 자율성을 일차적 목표로 한다. 이러한 정치적 통제와 정치적 경쟁을 최대한 구현할 수 있는 선거체계의 개선방안으로는 첫째, 대통령선거과 국회의원선거의 선거주기를 혼합주기로 하는 것이 바람직하다고 본다. 이를 위하여 대통령선거와 지역구의원을 동시에 선출하고, 대통령 임기 중간에 비례대표의원을 선출하는 방식이 효과적이라고 본다. 둘째, 현행 병립제를 전제로 하여 지역구의석수:비례대표의석수를 2:1로 하는 것이 현실적이라고 본다. 이는 비례대표의원의 전문성과 비례성을 최대한 확보하기 위함이다. 셋째, 지역구결합비례대표의원제는 그 취지와 달리 비례대표의원을 선출하는 것이 아니라 사실은 ‘지역구의원 추가선출제’ 또는 ‘소수대표 지역구의원제’로서의 성격을 지니고 있다는 점에서 비판의 대상이 되고 있다. 지역주의의 극복을 위해서는 비례대표의석수를 증가하면서 정당간 경쟁을 확보하는 것이 필요하다고 본다. 넷째, 비례대표의석수의 증가와 함께 비례대표의원선거제의 변화가 필요한데, 보통 주장되는 권역비례대표제는 지역주의의 溫存, 비례성의 저하에 따른 비례대표선거제의 본질에의 위배, 인위적 상한선의 설정에 따른 위헌성이라는 제도적 결함을 지니고 있다. 따라서 정당에 대한 전국적 평가와 통제를 가능케 하고 명부작성의 실효성과 선거권자의 정치적 통제 구현을 위하여 ‘권역명부식 전국비례대표제’가 바람직하다고 본다. 다섯째, 국회의원 후보자의 추천을 가능한 선거일 35일전에 하는 것이 바람직하다고 본다. 이는 후보자에 관한 선거권자의 알권리, 정당의 공약에 대한 충실한 검증, 정당 공천과정의 합리성ㆍ민주성 확보를 위해 충분한 시간이 필요하기 때문이다. 여섯째, 비례대표의원선거에 대한 선거권자의 정치적 통제를 확보하기 위하여 현행 고정명부식을 가변명부식으로 변경할 필요가 있다. 가변명부식을 취할 경우 선거권자는 선호투표를 통하여 자신의 정치적 통제권을 최대한 향유할 수 있을 것이다.