선거의 평온 및 공정성 관련 공직선거법 규정에 대한 검토

Abstract

선거의 공정성과 평온의 개념은 선거민주주의에서 실시되는 경쟁적 선거를 전제로 하여 이해할 필요가 있다. 경쟁적 선거에서 정치적 경쟁은 필연적이다. 정치적 경쟁은 자유롭게 보장되어야 한다. 그런데 정치적 경쟁이 정치적 평등과 결합함에 따라 균등한 경쟁기회가 보장되어야 하는바, 여기에서 선거의 공정성이 요구된다. 한편 정치적 경쟁의 과열로 말미암은 사회적 비용의 수준을 일정하게 설정할 필요가 있는바, 여기에서 선거의 평온이 요구된다. 그러한 점에서 선거의 공정성과 평온은 선거과정 특히 선거운동 규제의 목적으로 작용하게 된다. 민주정치체제에서 경쟁적 선거가 제대로 실시되기 위해서는 정치적 독과점을 방지하고 완화하는 제도적 장치가 마련되어야 한다. 정치적 경쟁과 정치적 통제의 관점에서 볼 때, 선거운동의 자유를 균등히 보장하려는 선거의 공정성이 충분히 구현되어야 한다. 이를 위해서는 선거운동의 법리에 충실한 공정한 게임규칙으로서 선거법의 입법, 선거법의 엄정한 집행, 그리고 최종적으로는 중립적인 사법부의 감시가 중요하다. 평온 및 공정성과 관련하여 규제의 대상이 된 주요 선거운동은 비례대표후보자의 공개장소의 연설･대담, 시설물설치, 문서･도화의 배부･게시, 호별방문 등이다. 이러한 규제조항에 대하여 헌재는 모두 합헌결정을 내린 바 있다. 각 조항의 입법취지와 우리 정치적 경험 및 현실을 고려한다면 타당한 판단이라고 본다. 그러나 향후 정치적 발전을 기하기 위해서는 보다 전향적인 판단이 요청된다. 첫째, 후보자 외에 일반 선거권자의 정치적 표현의 자유를 보장하기 위해서 비용이 적게 드는 방법으로 광고물 등의 설치 등을 허용하는 것이 필요하다고 본다. 예컨대 선거운동을 할 수 있는 사람은 누구든지 선거운동기간 중에 자신의 집이나 자동차에 선거운동을 위한 표시물을 부착･게시하는 것을 허용할 필요가 있다. 또한 선거에 직접 영향을 미치지 않는 시설물 설치의 규제를 다소 완화하는 방안도 고려할 수 있다. 둘째, 제93조 제1항의 위헌성을 판단함에 있어서 후보자와 일반 국민을 구분할 필요가 있다고 본다. 후보자의 경우, 아직까지의 우리 선거문화와 선거비용관리체계를 고려한다면 제93조 제1항에 의한 제한은 선거의 자유와 공정을 보장하기 위한 제도적 장치로서, 선거운동에 있어서의 특정한 수단, 특히 폐해의 우려가 크다고 인정되는 인쇄물･녹음 등의 배부･살포 등 특정한 선거운동방법에 국한되는 것이므로, 과잉금지원칙에 위반하여 선거운동의 자유 등을 제한하거나 그 본질적 내용을 침해하지 않는다고 본다. 그러나 일반 국민의 경우, 선거가 정치세력에 대한 국민의 정치적 통제에 해당하기 때문에 선거정보의 공유 차원에서 정치적 표현의 자유를 최대한 존중하여야 할 것이다. 그러한 점에서 현행 조항에 따른 기간 및 행위양식의 제한은 지나치다고 본다. 셋째, 우리의 현실을 고려할 때, 현행법상 호별방문 제한은 당분간 유용성을 갖는다고 본다. 특히 시골지역의 효과적인 선거정보의 전달을 위하여 선거관리위원회가 주관하는 소규모의 토론회를 수시로 개최할 필요가 있다고 본다. 헌재는 정치적 중립자의 입장에서 선거관계법의 위헌여부를 심사하며 선거과정에서 침해당한 기본권을 구제하는 민주주의 정치과정의 심판자라 할 수 있다. 민주적 정치과정의 심판자로서 헌재의 주요 역할은 정치적 경쟁의 확보이다. 정치적 수요자의 한계, 선거과정의 불완전성, 정치세력의 비경쟁적 행태로 말미암아 자연스럽게 정치적 독과점으로 되기 쉬운 정치과정에서 헌재가 정치적 경쟁의 파수꾼의 역할을 담당하는 것이 매우 적절하다. 정치적 변화의 길을 가로막는 인위적 장애의 위헌성을 지적하고 제거하는 일은 선거의 정치적 경쟁 및 정치적 통제를 위하여 매우 필요하다. 그러한 점에서 정치적 독과점을 구축하려는 정치세력의 자연스러운 속성을 통제하여 정치적 변화의 경로를 열어놓는 것은 민주정치과정을 어거(馭車)하는 헌재의 중요한 임무가 된다. (논문접수일: 2019. 11. 1. 심사개시일: 2019. 11. 11. 게재확정일: 2019. 12. 11.)