기관위임사무에 대한 국가감독 수단으로서의 대집행소송제도 도입방안 - 지방자치법 제170조의 논의를 중심으로 -

Abstract

지방자치단체가 독립된 행정주체라고 하여도 지방자치제는 그 자체가 국가제도라는 관점에서 국가에 의해 제정된 법률에 의하여 인정되고 있고, 행정적으로도 국가행정의 일환이므로 국가와는 완전히 분리된 별도의 법질서라고는 할 수 없는 바, 이러한 측면에서 지방자치단체에 대한 국가의 감독은 불가피하다고 할 수 있다. 그런데, 국가감독은 그 불가피성에도 불구하고 헌법상 보장된 자치권을 침해할 우려가 다분히 있으며, 특히 종래 국가의 후견적 감독을 당연시해 온 우리나라 지방자치의 현실을 고려하면 국가감독은 적법하게 행사되어야 하고, 자치권을 보호ㆍ보장하여야할 제도 또한 마련되어야 한다. 이와 관련해서 본 논문에서는 지방자치단체의 사무 중 기관위임사무에 한정해서 국가감독의 문제점과 개선방안에 대해 검토하여 보았다. 기관위임사무에 대한 감독수단은 다양하나, 본 논문에서는 지방자치법 제170조에서 정하고 있는 직무이행명령과 그 불이행에 따른 대집행에 대해 검토하였다. 직무이행명령과 그 실효성 확보를 위한 대집행은 헌법이 보장한 지방자치단체의 자치권을 과도하게 침해하는 것은 아닌지 위헌문제까지 발생할 수 있다. 국가기관에 의한 직무이행명령 후 어떠한 절차도 없이 국가기관에 의해 바로 대집행권이 행사되면, 설령 그것이 기관위임사무라고 하여도 지방자치권의 과도한 침해하고 볼 수 있기 때문이다. 그래서 본 논문에서는 지방자치권을 보호하면서도 일방적 국가감독권 행사가 아닌 합리적이고 효과적인 국가감독 수단을 도입하기 위한 방안을 제시하였다. 요약하면 다음과 같다. 지방자치단체의 장이 직무이행명령을 이행하지 않을 경우에도 국가기관은 일방적인 의사에 의해 자의적으로 대집행을 발동하여서는 안된다. 지방자치단체의 장이 당해 사항을 이행하지 않을 경우에는 국가기관은 소송을 제기하여 당해 사항을 이행해야만 한다는 것을 명령할 수 있는 취지의 재판을 청구하여야 한다. 그 후 법원이 국가기관의 청구에 이유가 있다고 판결을 하였고, 그럼에도 불구하고 당해 지방자치단체의 장이 판결한 기한 내에 아무런 조치를 취하지 않을 경우에는 지방자치단체의 장을 대신하여 국가기관은 집행을 할 수 있게 된다.