이른바 處分的 行政立法의 問題點에 관한 小考

Abstract

이른바 처분적 행정입법은 공식화된 행정수단이 되어버렸다. 보기에 따라서는 그것이 처분성확대의 소산이라 여겨지지만, 행정의 작용형식의 체계의 견지에서 보면 그 정당성에서 전거가 의문스럽다. 사실 법적 논증의 원칙적 접근방식인 형식적 고찰을 하면, 조치적(이른바 처분적) 행정입법은 독립된 작용형식의 하나로 인정될 수가 없다. 행정의 작용형식은 행정법의 목적적 창조물이고, 행정법의 임무란 실제로 일어난 전개양상과 새로운 해석을 작용형식의 영역에서 체계화하는 것이다. 현재의 작용체계가 조치적 행정입법과 같은 변칙적 상황에서 부여된 제 역할을 전혀 다하지 못한다면, 토마스 쿤이 말하는 일종의 과학혁명의 차원에서 패러다임의 교체를 통해 새로운 작용형식의 체계가 당연히 요구되지만, 우선은 기왕의 패러다임으로 변칙적 상황을 커버하고자 모색하여야 한다. 현하의 변칙적 상황에 전적으로 몰두하면 자칫 임기응변적 해결에 그쳐서 종국적으로 전체 체계가 난맥에 처할 우려가 있다. 변칙적 상황을 곧바로 새로운 작용형식으로 설정하기보다는 것을 그것을 우선 작용형식의 현존 체계에 가능한 광범하게 照應시켜야 한다. 바탕규준의 불변성은 견지하면서도 향상된 인식에서 보건대, 독립된 작용형식의 하나로 이른바 처분적 행정입법을 인정하여선 아니 되고, 그것에서 후속 집행행위(행정행위이든 사실행위이든)의 존재를 가능한 발견하여 -미흡할지언정- 부수적 규범통제를 강구하는 것이 바람직하다.

Die Qualifikation einer hoheitlichen Maßnahme als Verwaltungsakt ist sowohl materiellrechtlich wie prozeßrechtlich von Bedeutung. Die bestehenden Rechtsschutzarten hängen von Handlungsformen der Verwaltung ab. Zu Unrecht stellen die einzelfall-regelenden Verordnungen(Satzungen) sich als VA nach der überkommenen Rspr., die allein auf materielle Kriterien abstellt, dar. Die ganz h.M. folgt unkritisch der Ansicht der Rechtsprechung. Solche Verordnungen(Satzungen) werden begrifflich zu Unrecht als Verfügungsverordnungen(Satzungen) als VA bezeichnet. Ob eine Maßnahme eine Rechtsnorm oder ein Einzelakt ist oder welche Handlungsform sie ist, richtet sich zunächst nach der formellen Betrachtung. Verordnungen oder Satzungen behalt auch dann ihren Charaker, wenn die Regelungen inhaltlich alle Merkmale des Verwaltungsakts erfüllen. Bei einer Divergenz von Form und Inhalt ist somit jedenfalls nur an die Form anzuknüpfen. Keine VA sind förmlich erlassene Gesetze, VO und Satzungen, deren Regelungsgegenstand auch durch VA hätte geregelt werden können. Maßgeblich für das Vorliegen eines Verwaltungsaktes ist entgegen der h.M. grundsatzlich nicht der Inhalt des Verwaltungshandelns, sondern die Form des Verwaltungshandelns. Bei einzelfall-regelenden Verordnungen(Satzungen) ist deshalb nicht Anfechtungsklage, sondern Normkontrolle statthaftig.