20년 간의 지체: 국정감사의 구조적 한계

Abstract

국정감사제도는 ‘87년 헌정체제’에서 부활된 이후 지금까지 21년간 운용되어 왔지만 지난 21년간의 국정감사에 대한 평가는 대단히 비판적이다. 지금까지 국정감사에 대한 대부분의 연구들은 국정감사의 문제와 개선방안을 제시하는데 주 목적이 있었다. 그러나 지난 21년간 제도는 개선되지 않았고 행위자들은 교체되었지만 행태는 큰 변함없이 지속되고 있다는데 문제의 핵심이 있다. 국회의원들이 이구동성으로 국정감사의 문제에 대해 토로하고 있지만, 정작 실질적인 입법조치는 취해지지 않고 지난 20년 동안 별다른 변화 없이 퇴행적 반복을 지속해온 이유는 무엇일까? 본 연구는 국정감사가 제대로 이루어지지 않고 있는 이유를 구조의 차원(structure)과 행위자 차원(actor)에서 살펴보고자 한다. 동일한 문제가 반복되고 개선방안에 대한 사회적 합의가 존재함에도 불구하고 이렇다 할 의미 있는 변화가 일어나지 않는 것은 전환적 행위를 제약하는 ‘구조적 유인’(structural incentive)이 있다는 것을 의미한다. 필자는 크게 세 가지 구조적 요인을 중심으로 이러한 지체와 퇴행적 반복을 설명하고자 한다. 하나는 한국 대통령제의 의원내각제적 특성으로 인한 여당(의원)의 ‘모순적 지위’(contradictory position)를 주목한다. 국회에서 여당(국회의원)은 한편에서는 행정부를 감시하고 통제해야 하는 입법부의 구성원이지만, 다른 한편으로는 대통령을 정점으로 하는 국정운영의 한 주체로서 책임을 감당해야 하는 ‘모순적 지위’ 에 놓여있다. 둘째는 상호배타적 권력투쟁구조가 야기하는 의회의 ‘쟁투장’적 성격이다. 국회가 다양한 정치적 입장으로 경쟁하고 타협하면서 새로운 대안을 만들어내는 ‘형성적’ 의회가 되지 못하고 상호배반적이고 적대적인 정치세력간의 치열한 권력투쟁의 공간으로 인식되는 정치구조에서 협력적 국정감사를 기대하는 것은 비현실적인지 모른다. 셋째로는, 국정감사를 유권자들에게 전달하는 언론의 구조적 제약을 강조하고자 한다. 모든 정치행위가 그렇듯이 국정감사 역시 언론보도를 매개로 국민에게 전달되기 때문에 언론의 보도프레임을 넘어서기 힘들다. 이러한 구조적 요인들을 통해 지난 20년간 국정감사가 보여주었던 지체와 퇴행적 반복을 부분적으로나마 설명하는 것이 본 연구의 목표이다.