코로나19로 인한 영업제한과 손실보상 - 그 헌법적 성격과 한계 -

Abstract

본 논문에서 필자는 코로나19로 인한 영업제한의 법적 성격, 재산권의 제한으로서 코로나19로 인한 영업제한이 어떠한 재산권제한에 해당하는지, 사회적 수인한도를 넘어서는 영업제한에 대한 정당한 보상의 방법, 현행 소상공인보호법상 손실보상제도의 헌법적 문제점 등에 대하여 중점적으로 다루어 보았다. 결론적으로 필자는 코로나19로 인한 영업제한은 헌법 제23조 제3항에 따른 공용제한으로 본다. 독일과는 달리 우리 헌법 제23조 제3항은 공공필요에 의한 수용․사용과 제한을 모두 규정하고 있기 때문에 소위 독일식 분리이론의 적용은 적합하지 않고 사회적 수인한도를 넘는 일정한 공용제한의 경우 헌법 제23조 제3항에 따라 정당한 보상을 지급하여야 한다. 공용제한의 경우에는 재산권의 완전한 박탈을 의미하는 공용수용과는 달리, 제한의 정도와 국가적 재정능력에 비례하여 탄력적으로 보상할 수 있는 것이므로, 항상 완전한 보상을 해야만 하는 것은 아니고, 보상액의 산정에 있어서 입법자에게 광범위한 형성의 자유가 주어진다고 봐야 할 것이다. 따라서 코로나19로 인하여 영업제한을 받은 영업주와 국가가 고통을 절반씩 부담할 필요가 있다고 하는 의미에서 소위 ‘절반의 원칙’을 적용할 필요가 있다고 생각된다. 한편 국회도 지난 코로나19 대유행 기간 동안 감염병예방법상의 영업제한으로 인한 손실보상을 하기 위한 목적으로 소상공인법을 개정하여 이 법이 시행되기 시작한 2021. 7. 7. 이후에 발생하는 손실에 대한 보상가능성을 도입하였으나, 2021. 7. 7. 전에 발생한 과거의 손실에 대해서는 이렇다 할 만 한 규정을 두지 않고 있다. 또한 손실보상과 관련한 중요하고도 본질적인 내용을 법률이 직접 규정하는 대신 사실상 보상심의위원회에 심의를 거쳐서 장관이 고시로 정하도록 위임하고 있는 바, 이러한 규정태도는 헌법상 의회유보의 원칙과 포괄위임입법금지의 원칙에 반하여 위헌이 될 소지가 있다고 판단된다. 그러므로, 차후에 이 손실보상에 관한 소상공인법 제12조의2와 대통령령 및 중소벤처기업부장관 고시 등에 규정된 내용들을, 애초에 손실을 유발한 영업제한조치의 근거법률이라고 할 수 있는 감염병예방법(가령 제49조의4)으로 전면적으로 이동시키고, 보상대상 확대 필요성 등을 검토하여 공평보상의 원칙을 충족시킬 수 있는 적정한 기준을 마련하여 필요한 경우 보상대상을 확대하고 과거의 손실에 대해서도 소급적으로 보상할 수 있도록 법개정을 할 필요가 있다고 판단된다. 다만 국가재정에 대한 과도한 부담을 막으려면 소위 ‘절반의 원칙’에 입각하여 손실보상에 접근하는 것도 공익과 사익을 적절히 절충할 수 있는 하나의 조화로운 해결책이 될 수 있기에 이에 관하여 학계와 정계의 활발한 논의를 기대하면서, 소급적용을 하되 소위 절반의 원칙에 입각한 손실보상제도의 기본적이고도 중요한 내용을 감염병예방법에 직접 규정하고 나머지 상세한 사항은 시행령에 위임하는 법개정을 통하여 소상공인법상의 보상체계를 대체할 것을 제안한다.