지방자치제도의 발전을 위한 헌법개정의 방향

Abstract

지방자치제도와 관련한 헌법개정론에 대하여 검토한 결과를 요약하면 다음과 같다. (1) 지방자치단체의 종류를 헌법에 명시하는 것 보다는 입법자에게 맡겨 놓는 것이 지방자치단체의 통·폐합 등의 필요성이 있을 경우 더 유연하게 대처할 수 있다. 다만 지방자치단체의 종류를 헌법적으로 명시할 경우에는 입법자가 그 종류 자체를 없앨 수는 없기 때문에, 현재보다는 지방자치단체의 안정적 존속에 더 큰 도움이 될 수 있을 것이다. (2) 자치행정권과 관련하여 헌법 해석상 전권한성, 자기책임성, 보충성이 도출될 수 있기 때문에, 굳이 이를 명시해야 할 필요성은 없다고 볼 수 있으나, 이러한 내용을 명시할 경우에는 자치권의 이와 같은 특성을 보다 강조하는 효과는 있을 것이다. (3) 자치재정권을 강화하기 위하여 지방세조례주의를 명문화하자고 하는 견해가 있으나 이는 법치국가원리에서 도출되는 법률유보의 원칙에 위반되기 때문에 받아들일 수 없다. (4) 자치입법권을 강화하기 위하여 조례유보조항을 신설하자고 하는 등의 견해가 있으나 이 역시 기본권제한을 위해서는 국회가 제정한 법률에 근거가 있어야 한다고 하는 법률유보의 원칙에 위반되어 받아들일 수 없으며, 이를 명문화하는 헌법개정은 헌법개정의 한계에 해당되어 위헌적 헌법개정의 시도가 될 소지가 있다고 생각된다. (5) “주민 복리에 관한 사무”라고 하는 표현 대신 지방자치단체와 국가의 사무구분을 헌법에 보다 구체적으로 명시하자고 하는 견해가 있으나, 현행 규정의 해석으로도 사무구분을 할 수 있다고 보이며, 또한 보충성의 원칙 역시 명문화할 필요까지는 없다고 생각된다. (6) 현행 행정소송법상 지방자치단체가 항고소송의 원고적격이 될 수 있을 것인지에 대하여는 논란이 있는 것이 사실이므로, 지방자치단체의 자치권이 국가에 의하여 침해된 경우에는 독일과 같은 지방자치헌법소원제도를 도입하는 경우, 자치권의 강화에 기여할 수 있을 것이다. (7) 지방의회의원뿐만 아니라, 지방자치단체장의 경우에도 보통·평등·직접·비밀선거에 의하여 선출함을 명문화하는 것은 지방자치제도의 강화를 위하여 도움이 될 것이다. (8) 지방자치단체의 조직구성권한의 조례유보조항 도입은 아직 시기상조가 아닐까 생각된다. (9) 헌법전문이나 총강에 분권형 국가이념을 삽입하는 것은 지방자치와 분권의 발전을 위하여 도움이 될 수 있을 것이며, 또한 사회국가이념과도 밀접한 관련을 가질 수 있을 것이다. (10) 국민주권주의와 별개로 주민주권주의 이념을 명문화할 필요성은 없다고 생각된다. (11) 주민참여에 관한 헌법적 근거규정의 도입은 지방자치의 활성화를 위하여 도움이 될 수 있을 것이다. (12) 지방자치단체 협의회 등의 법률안 제출권 도입은 그러한 기관이 전 국민의 대표가 아니라고 할 것이기 때문에 받아들이기 힘들다. (13) 다만 특정한 지방자치단체와 관련된 입법에 있어서는 관련 지방자치단체의회나 그 주민의 동의를 필요로 한다고 하는 규정의 도입은 지방자치와 관련한 국가의 입법에 있어서 지방자치단체나 그 주민의 관여 내지 개입가능성을 강화하는 것으로서 도입을 적극 검토할 필요가 있다. (14) 지방자치단체에 대한 국가의 감사제도의 문제점은 현행 법률의 개정으로도 개선될 수 있을 것이므로 헌법에 명문화할 필요성까지는 없다고 생각된다.