시군통합의 의미, 효과 그리고 대안

Abstract

국내외를 막론하고 시군통합의 효과가 명확하지 않는 데에도 불구하고 한국사회에서는 마치 통합을 행정의 효율성과 대응성을 높여주는 명약으로 간주하는 경향이 강하다. 이 연구는 이러한 현상이 나타나는 이유가 무엇이며 통합 이외의 다른 효과적인 대안이 있는지를 모색하려는 시도에서 비롯되었다. 이 연구가 전달하려는 메시지는 두 갈래이다. 첫째, 시군통합은 정치적, 문화적, 제도적인 현상으로 이해되어야 한다는 것이다. 의심스러운 통합효과에도 불구하고 우리의 경우 시군통합을 통해 자치단체의 규모를 더욱 늘리려고 시도하여 왔는데, 그 이유는 1) 정치인들의 자기 확장적인 욕구 2) `Large is better`에 대한 맹목적 믿음이 사회전반에 광범위하게 확산되어 있다는 사실과 3) 통합 이외에는 자치단체의 효율성과 대응성을 높일 수 있는 다른 대안(특별구, 계층신설, 자치단체연합, 민간위탁 등)이 실질적으로 부재하다는 데에서 찾을 수 있다. 이러한 결과 현재의 인구기준으로도 세계에 유래가 없을 정도로 큰 규모의 자치단체를 통합을 통해 더욱 크게 만들려는 시도가 진행되고 수용되고 있다. 둘째, 지방정부의 효율성을 높이기 위해서는 그 해법을 시군통합에서 찾을 것이 아니라 지방정부가 기능하는 구조와 맥락을 변화시킬 필요가 있음을 주장하였다. 지방자치의 구조적 변화를 통해 지방정부의 정책기조를 분배-소비-형평성 지향적인 시스템에서 성장-생산-효율성 지향적인 시스템으로 변모시키지 않고는 시군통합을 비롯한 여하한 개혁도 자치단체를 효율적이고 경쟁적으로 변모시키는 데에는 한계가 많을 것이기 때문이다. 이 연구는 성장-생산-효율성을 중시하는 시스템으로 변화시키기 위해서는 지방교부세에 의존하는 지방재정을 독립채산제의 형태로 변화시키는 노력이 무엇보다 중요하다는 것을 지적하였다.