독일 연방참사원의 지위와 권한

Abstract

새로운 대한민국은 지역균형발전을 추구하는 연방제 수준의 지방분권국가이어야 한다. 그 목적을 달성하기 위해서는 현재의 단일국가체제를 유지하면서도 단원제 국회를 양원제 국회로 구성․운영하여야 한다. 그러나 양원제 국회에서 각 지역 또는 각 주의 이익이 구체적으로 대변되는 헌법기관과 그 운영방식에 관한 고찰은 전무한 실정이다. 이에 연방국가로서 민주적 법치국가 원리를 실천하며 양원제를 모범적으로 운영하고 있는 독일의 연방참사원 제도를 고찰해 보는 것은 매우 중요한 의미를 가진다. 독일 연방참사원은 연방주의에 입각해 구성된 헌법기관으로서 각 주의 의사를 취합하고, 이를 통해 단일체로 구성되는 연방의회에 대응하는 정치적 균형추로서의 역할을 수행한다. 그러나 연방참사원은 주정부의 구성원으로 구성되므로, 외교관이나 주공무원이 연방참사원의 의원으로 활동하는 파견의회가 아니다. 따라서 연방참사원은 다양한 방법으로 연방입법에 영향을 미칠 수 있지만, 그럼에도 불구하고 순수한 제2원으로서의 상원은 아니다. 연방참사원은 입법절차에서 연방의회와 양립할 정도로 등가적 결정권을 갖지 못하며, 또한 그에 상응할 정도의 민주적 정당성을 갖지 못하기 때문이다. 연방참사원은 통상 연방의회의 법률안의결에 대하여 이의제기권만을 가지며, 일정한 경우에만 연방의회의 법률안의결에 대하여 동의권을 행사한다. 따라서 독일의 의회는 모든 법률안에 대하여 양원에 결정권을 부여하고 있는 다른 나라의 순수한 양원제와 구별된다. 연방참사원은 연방기관으로서 연방 차원에서 주의 이익을 대변하고, 주는 연방참사원을 통해 연방의 입법과 행정에 참여한다. 연방참사원은 주정부에 의해 구체화된 주의 이익을 연방 내부에서 수호하는 역할을 담당한다. 한편, 연방참사원은 연방기관으로서 연방의 정치적 의사 형성에 참여할 뿐, 각주의 의사형성에 참여하지도 각주의 주민을 대변하지도 않는다. 연방참사원이 참여하는 의사결정은 주의 민주적 의사에 바탕을 두는 것이 아니라, 연방 차원에서 이루어지는 국가적 의사형성의 결과일 뿐이다. 주정부는 연방참사원을 통해 이러한 국가적 의사결정에 간접적으로 영향을 미치는 것이다. 연방참사원은 헌법재판절차에서 당사자능력을 가지며, 기관쟁송절차를 통해 자신의 권리가 침해되었음을 주장할 수 있다. 한편, 연방참사원 의원은 주정부의 지시에 기속되기 때문에 그에 대하여는 연방의회 의원과 달리 기속위임의 원리가 적용된다. 연방참사원 의원은 주정부의 지시에 기속될 뿐, 주의회나 주민의 의사에 기속되지 않는다.