지방분권에 관한 비교헌법적 분석

Abstract

지방자치의 관념은 역사적․경험적으로 형성된 것으로서 각국의 정치적 전통이나 국가사상에 따라 다르게 나타나고 헌법상 지방자치의 보장규정도 나라마다 동일하지 않다. 본 논문은 지방분권에 관한 주요 국가의 헌법을 비교․분석함으로써 지방분권과 관련된 우리나라 헌법개정의 방향을 모색한 것이다. 본 논문은 이를 위하여 제2장에서 지방분권의 의의를 살펴보고, 제3장에서 세계 주요 각국 지방자치관련 헌법 조항을 측정 지표에 따라 점수를 부여하여 분석한 한 결과 우리나라 헌법이 11개국 중 최하위로서 첫째 현행 헌법이 전문과 부칙을 제외한 조항 수가 130개인데 이 중에서 지방자치와 직접 관련된 규정이 제117조와 제118조 2개에 불과할 정도로 지방자치 관련 조항 자체가 빈약하여 비교 헌법적으로는 물론 지방자치의 헌법적 보장의 현대적 의미에 비추어 볼 때, 지방자치권의 내용과 범위를 밝혀내기에는 지나치게 단순하며 추상적이고, 둘째, 비교 대상 국가들에 비해 법률에 위임한 규정이 많아 지방자치 보호기능을 제대로 수행하지 못하고 있다는 특징을 발견하였다. 제4장에서 지방분권을 강화하는 방향으로의 헌법개정을 위한 시사점을 알아보았다. 즉, 첫째, 헌법 전문(前文)에 국가경영의 기본 방향이라 할 수 있는 지방분권의 이념과 국토균형발전을 명확하게 천명할 필요가 있으며, 둘째, 총강부분에 제1조 제3항을 신설하여 국가이념으로서 지방분권을 규정하는 것을 고려해 볼 필요가 있다. 셋째, 지방자치단체의 사무권한에 있어 보충성의 원칙 및 자기책임성의 보장 등의 원칙을 명문화하는 것이 필요하다. 넷째, 지방자치단체의 종류를 법률에 위임하지 아니하고 헌법에 지방자치단체의 종류를 명시하여 지방행정체제에 관한 중층제․단층제 논란이 심화될 소지를 불식시키고 정당성과 영속성을 확보하는 것이 필요하다. 또한 지방자치단체의 종류를 명시함으로써 현재 여러 분야에서 법률로써 예외적 적용을 받는 제주특별자치도의 헌법적 근거를 마련하는 것이 필요하다. 다섯째, 지방자치단체의 기본적 구성과 운영에 관한 기본조례를 각 지방자치단체가 제정할 수 있는 헌법적 근거를 마련하는 것이 필요하다. 여섯째, 지방자치단체의 재정고권의 보장을 단순히 입법정책적 차원의 문제로 넘기기 보다는 헌법에서 명시적으로 보장하고, 이를 실질적으로 보장하기 위한 과세자주권을 규정하는 것이 필요하다. 일곱째, 지방자치의 헌법적 보장의 실효성 제고를 위해서는 지방자치단체의 법적 지위 보장을 위한 제소권을 부여할 필요가 있다. 여덟째, 지방자치의 본질적 특성으로서의 민주적 정당성을 충분히 확보하기 위해서는 지방의회의 구성 과정에서 주민대표성을 담보할 수 있어야 한다. 아홉째, 국가의 주민참여 보장의무를 헌법에 두면서, 구체적인 주민참여의 수단과 방법은 지방자치법 등 법률로 규정할 필요가 있다.