민간도시개발 활성화의 이론과 실제 - 원형지 개발을 포함하여 -

Abstract

도시개발법은 과거 택지개발촉진법 하에서 이루어지는 도시개발에 있어서 발생하는 문제점에 대응하기 위하여 ‘21세기 새롭고 다양한 도시개발수요에의 전방위적․현장밀착형 대응’ 이라는 명제 하에 제정되었다. 그리고 지속적으로 필요한 도시 토지를 공급할 수 있는 대안적 형태의 ‘민간에 의한 도시개발사업’을 설계한 점에서 가장 큰 제도적 진화를 경험했다고 평가된다. 도시개발법에 따라 민간부문은 도시개발구역을 제안하는 과정에서 개발계획의 실질적인 수립주체가 되어 사업을 시행할 수 있으며, 일정한 요건 하에 토지수용권도 갖는다. 민간부문을 사업시행자로 하는 도시개발은 이전의 공공부문 주도의 도시개발로 인해 발생하는 부정적인 효과를 보완할 수 있다. 구체적으로 공공부문의 강제수용방식 도시개발에 대한 국민들의 반발심리, 민간부문의 기술력 및 자금조달능력을 제고, 획일적인 도시개발을 탈피한 창의적인 도시개발의 가능성 등이다. 나아가 거시적인 측면에서 작은 정부 지향추세, 규제완화로 인한 민간부문의 공익사업참여확대 및 민간자금의 자유로운 이동, 공공부문과 민간부문의 경쟁체계 확립 등 신자유주의적 조류와도 부합한다. 그러나 이러한 긍정적인 측면에도 불구하고 많은 문제점도 지적되는 바, 민간부문의 토지 수용권에 있어서 도시개발사업의 공익성 인정 여부는 목적, 규모 및 계발계획을 종합적으로 고려하여 판단하여야 하며, 이에 따른 공공수용은 공익과 사익을 비교형량하여 결정하여야 한다. 또한 민간부문의 참여확대를 위한 제도들이 결과적으로 큰 실효성이 없거나 역효과를 가져온다는 점도 논의의 대상이다. 한편, 민간부문은 토지를 원형지로 공급받아 개발할 수도 있다. 현행법상 근거로는 도시개발법상의 원형지 공급제도와 국토해양부의 보금자리주택지구 원형지 선수공급 업무처리지침에 따른 원형지 선수공급 제도가 그것이다. 양자는 원형지를 공급받아 개발할 수 있다는 점에서는 동일하지만, 근거법령과 원형지 공급의 시점에 있어서 차이가 있다. 민간부문이 원형지를 공급받아 개발하는 경우 토지이용계획과 건축계획을 동시에 수립하여 자연친화적이고 입체적인 개발이 가능하고, 사업시행자의 초기 자금부담 완화, 신속한 토지 공급, 토지와 건축물의 일체적 개발을 통한 토지의 효율적인 이용, 수요자에게 맞춤식으로 토지를 공급하여 창의적인 도시개발을 유도할 수 있다. 하지만 이에 따라 발생하는 문제점도 간과하여서는 안 된다. 특히 세종시 수정안에 있어서의 경험을 바탕으로 제도적 문제점을 검토하여 보완하여야 한다. 도시개발에 있어서 민간부문의 참여를 통해 긍정적 효과를 기대할 수 있다는 점은 분명하다. 그렇다 할지라도 민간부문의 특수성에 비추어 공익성 확보의 관점에서 논의 되어야 한다. 민간의 참여는 근본적으로 이윤추구를 목적으로 하기 때문에 이에 따른 부정적 효과를 최소화할 수 있도록 그 대상과 범위를 결정하여 공익성이 훼손되지 않도록 해야 한다. 그리고 이에 대해서는 무엇보다 공공부문의 역할이 중요하다.

‘The Urban Development Act’ was enacted under the catch-phrase of “multidimensional and appropriate correspondence to the new diverse demands of urban development in the 21st century”, in order to respond to the problems arising from the urban development under the previous ‘Housing Site Development Promotion Act’. Also, the Urban Development Act is evaluated to have realized the considerable institutional evolution in the sense that it had designed the ‘urban development business by private sector’ as the alternative, enabling sustainable supply of urban land. According to the Urban Development Act, in the course of proposing the urban development area, the private sector can carry out their business as actual players and even have the right of eminent domain upon certain conditions. The urban development by the private sector as the main players can make up for the negative effect resulting from the previous urban development led by the public sector, specifically; the resistance by the citizens against the public sector's expropriating method of urban development, enhancement of private sector's technological skills and financing capabilities, and possibility of a creative urban development, getting out of standardized urban development etc. Furthermore, in the macroscopic aspect, the development by the private sector is in accord with the small government-oriented tendency, the private sector's improved participation in the public utilities, and the free flow of private capital due to the relaxed regulations, and neo-liberal trend such as the establishment of competition system between public and private sector etc. Nevertheless, despite these positive effects, many problems are pointed out, so in the matter of the right of eminent domain, whether to admit the public interest of the urban development business should be decided, considering the purpose, scale, and development plan; and public expropriation should be determined accordingly, while balancing public and private interest. Moreover, whether the institutions designed for the private sector's improved participation are highly effective or bring adverse effect is debatable. In addition, private sector can develop a raw land it was supplied with; According to existing law, the supply of raw land institution under the Urban Development Act and the advance supply regulation according to the advance-supply of raw land of ‘the Bogeumjari Housing Construction Site Process’ under the Ministry of Land, Transport and Maritime Affairs are the examples. Both are the same in the sense that they can be supplied with and develop a raw land; however, different in the laws they are based on and the time stages when the supply occurs. In the case of the private sector's development of a raw land they are supplied with, ecofriendly and dimensional development is possible by establishing both land use plan and architectural plan; and a creative urban development can be induced by the relaxation of the initial funding, quick land supply, effective use of land through the whole development of land and building, and supply of land tailored to consumers. However, the problems caused accordingly should not be overlooked; especially, the institutional weakness must be examined and complemented based on the experience of the Amended Sejong City Act. It is evident that the positive effect can be anticipated by the private sector's participation in the urban development. Even so, it should be discussed in the perspective of securing public interest in the light of the distinctiveness of private sector. As the participation of private sector basically assumes profit maximization, in order to minimize the adverse effect, subject and scope should be determined so as to prevent the impairment of public interest; and the role of public sector is more than important in this respect.