국내 입법 커뮤니케이션의 구조적 특징: 쇠고기 수입 법안에 대한 입법 전문가 집단의 인식과 평가를 중심으로

Abstract

입법안은 법률조문 자체로 이해하기 보다는 입법 주체간의 정치사회적 관계 속에서 파악할 필요가 있다. 입법안은 국회의원이나 공무원의 고유권한이라기 보다는 정당, 시민단체, 이익집단, 미디어 등 다양한 입법 주체간의 참여와 역동적 커뮤니케이션을 통해 달성된다. 이 연구는 입법과정에서의 커뮤니케이션 특징과 기능을 살펴보기 위해 국내 입법 현장 전문가들을 대상으로 포커스그룹 인터뷰와 개별 심층 인터뷰를 실시했다. 연구결과는 다음과 같다. 첫째, 국내 입법형성 과정은 입법주체 간의 역동적 상호소통 관계 축에서 이루어졌다. 그러나 그 과정에 커뮤니케이션의 난맥으로 효율적이고 생산적인 입법의제를 산출하고 있다고 보기는 어려웠다. 둘째, 국내 입법형성 과정이 제한적이긴 하지만 과거에 비해 행정부라는 폐쇄적인 공간에서 국회라는 정치적 공론장으로 점차 옮겨가고 있음을 발견했다. 셋째,입법과정에 전문가 집단의 영향력 확대와 시민단체들의 세력화가 두드러지게 강화되는 특징을 보였다. 국회 입법 보좌관을 비롯해 국회 입법조사관, 국회 전문위원, 국회입법 심의관 등 입법 실무자들이 법안 형성과정에 보이지 않게 영향을 미치는 ‘인사이더(insider)’ 역할을 했으며, 동시에 과거 입법형성 과정에 소외됐던 NGO 등 시민단체들의 부상은 주목할만한 변화였다. 넷째, 의제형성 과정에서 미디어는 국회에 대해서는 공적이슈 개발의 주체이자 입법의제의 전달자로 그 영향력이 컸지만, 정부에 대해서는 입법의제 형성에 미치는 기능이 매우 제한적이었다. 이 논문은 국내 입법안 과정에 커뮤니케이션이 왜 중요하며, 그 과정에 촉진요인과 장애요인이 무엇인지에 대한 함의를 중심으로 논의했다.

Legislation needs to be understood within a political, societal relationship among lawmaking bodies rather than by legal provision itself. In order to examine features and functions of communication in the process of legislation, this study conducted focus group interviews with experts as well as in-depth individual interviews. The result of this research as follows: First, the study found that although the domestic legislative process has been made by active interactions among lawmaking subjects, it was hard to conclude that this procedure is providing effective and productive legislative agenda because of chaotic communications made along the process. Second, the study found that national legislative process has been gradually moving, although restricted, to an open political space, the National Assembly, from a closed space, the executive branch. Third, the study found a remarkable feature including growing influence of experts groups and civic organizations in the legislative process. It is a significant change that legislative staff such as National Assembly aides, investigators, expert committeemen and deputy director generals played a role of “insiders,” unnoticeably influencing the legislative process, and that civic organizations and NGOs, which have been excluded in the previous legislative processes, emerged as a new influencing circle in the process. Lastly, the study found that media organizations, in the process of developing agenda, had a strong impact on the National Assembly as a subject forming public issues and as a messenger of the legislative agenda while they played a limited role in affecting the government. This study discusses why communication in the domestic legislative process is important and what are some hindering and facilitating factors in the process.