통일 후 남북한 행정통합을 위한 법제정비 방안 再論

Abstract

행정통합(Verwaltungsintegration)이란 둘 이상의 행정체제가 하나의 행정체제로 통합되는 과정 및 결과로 정의되며, 구체적으로는 중앙 및 지방자치단체 조직의 변화, 행정구역 및 계층구조에 대한 개편이나 조정, 공무원제도의 단일화, 국가통합에 따른 행정수요를 충당하기 위한 임시기구 설치 등을 그 내용으로 한다. 독일 통일과정에서의 행정통합은 전통적인 독일 국가법(Staatsrecht)적 측면을 고려한 개념으로서, 광의로는 행정변형의 차원에서 사회주의적 행정이 전통적인 유럽식 행정으로 바뀌는 것이고, 협의로는 동독의 행정이 서독의 행정으로 변화하는 것으로 흡수통일에 터 잡아 자유민주적ㆍ자본주의적인 통일체 형성으로 진화함을 의미하였다. 통일 독일의 행정통합은 ‘州설치법’을 통한 동독 내 5개 州의 부활, 신연방주 특임관 임명, 통일에 따른 연방 중앙정부 조직의 개편, 특별 임무 수행을 위한 연방행정기관의 신설 등의 외연 마련으로부터 시작하였다. 지방행정조직은 베를린을 포함한 15개 구동독 내 도의회(Bezirkstag)를 폐지하고, 도의 행정조직으로서 도평의회(Bezirksrat)는 道廳(Bezirksverwaltungsbehörde)이라는 서독식 명칭으로 개편된다. ‘신연방주 재건단’과 ‘주특임관’ 등의 한시적 제도 운영을 통해 동독의 신설 州 내 최초의 도지사 선출 시까지 과도기 행정업무를 담당케 하였고, 원활한 업무수행을 위해 통일기금 등으로부터의 재정지원도 제도적으로 보장하였다. 나아가 ‘모든 지역에서의 생활조건의 균등화 실현’이라는 기치 하에 행정의 분권화와 자치행정을 위한 행정구역 통ㆍ폐합 및 개편을 단행하였고, 지방자치제도의 부활도 면밀히 시행하였다 그 과정에서 통일조약 제21조와 제22조, 지방재정법의 관련 규정 등에서 행정재산과 재정재산의 귀속에 관한 특별규정을 두어 지방자치단체의 재정적 독립을 제도적으로 뒷받침 하였다. 통독 행정조직의 통합은 공직사회의 통합으로 완결되는데, 이와 관련하여서는 통일조약 제13조, 동 조약 부록Ⅰ 제19조 제3절에서의 자세한 규정을 통하여 구동독 공직자의 심사, 재교육, 재임용 등이 이루어지는데, 그 과정에서 불법청산의 미진, 공직자 절대 인원감축에 따른 문제, 재임용된 공직자의 교육문제 그리고 공직자 파견ㆍ전출에 따른 동서독 공직자간의 갈등 등이 문제점으로 나타났다. 국민주권원리, 자유민주적 기본질서와 시장경제 등을 바탕으로 하는 통일한국의 행정통합은 ① 대한민국의 행정체제를 북한 지역에 확대 적용하는 것, ②남북한 주민의 갈등을 최소화하는 방향으로 추진될 것, ③ 행정통합은 급진적ㆍ점진적 방법이 사안별로 구분하여 실시될 것 등의 기조 하에 추진되어야 한다. 통일 이후의 상황이 남북한을 단일한 행정체계로 관리하는 것을 어렵게 할 정도로 행정수요가 급증한다면 북한 지역을 남한 지역과 분리하여 관리하기 위해 ‘(가칭)북한지역행정원’의 설치를 고려할 수 있다. 지방행정조직의 개편과 지방자치제도의 시행을 위해서는 지방행정권한의 다양화와 단계적 이양 방식을 염두에 두어야 한다. 특히, 지방자치제도의 시행을 위해서는 정치한 로드맵을 작성하여, 남북한 행정통합 추진을 위한 기반 조성, 지방선거 실시(지방자치기관의 구성) 및 지방자치단체의 존립 지원, 북한지역 내 공무원제도의 전면적 실시 등 통일 후 각 단계 별로 지역 간 갈등을 완화하고 균형발전을 도모하도록 제도적 보완에 만전을 기하는 것도 간과해서는 안 된다. 끝으로, 통일한국의 행정통합을 위해서는 통일합의서에서 관련 규정을 두어야 하며 관련 정부조직법, 지방자치법 등의 개정 및 경우에 따라서는 특별법의 제정 등이 요구되는데, 그 구체적 시안은 이 글 말미에 제시한 바와 같다.

Was den Prozeß der Verwaltungsintegration im vernigten Korea anbelangt, so geht es zunächst um den Neubau des Prinzips von Demokratie, Rechtsstaat, Marktwirtschaft im nordkoreanischen Gebiet. Dieses grundlegende Problem betrifft die sogenannte Verwaltungsrechtchtspolitik, nämlich die Frage, welche Anforderungen der Verwaltungsneubau in Nordkorea an die politischen Institutionen richtet und ob diese in der Lage sind, jene Anforderungen zu erfüllen und, falls dies grundsätzlich unterstellt werden kann, wie und mit welchen Folgen dies geschieht. Der Verwaltungsneubau im nordkoreanischen Gebiet erscheint hier als eine ungeheuere Organisationsaufgabe. Personal muß ausgebildet, Finanzen müssen beschafft und verteilt, Behörden müssen gegründet oder Umstrukturiert werden. Die verwaltungspolitischen Spannungen und dilemmatischen Konstellationen sind auf dieser Ebene außerordentlich vielfältig, aber sie lassen doch einen wesentlichen Kern erkennen, nämlich die erforderlichen Abwägung der Effizienz der Verwaltung einerseits und von Rechtsstaatlichkeit, Verantwortung und Kontrolle andererseits. Vor den Erfahrungen des deuschen Einigungsfalls sollten wir unbeschadet der Sicherung einiger Strukturen auf großartige Reformen in Nordkorea setzen, aber auch auf die Fähigkeit zur Anpassung. Ich hätte diesbezüglich einige Gedanken skizziert. Der Verwaltungsaufbau im nordkoreanischen Gebiet benötigt eine lange Phase, in der alles auf die Exekutive ankommt und der Gesetzgeber vorwiegend die entsprechenden Voraussetzungen schaffen muß. Für diesen Prozeß bedarf es der Geduld. Er läßt sich nicht wirklich steuern, aber er läßt sich beeinflussen. Die wichtigsten Mittel dazu sind Personal politik, die Fortbildung, Penetration und notfalls Strenge. Eine entscheidende Unterstützung sollte von der raschen Veränderung der Ausbildung für den öffentlichen Dienst kommen. Diese Veränderung hat die übliche Verwaltung nicht selbst in der Hand. Es gibt aber Austausch die Gedanken und auch von Veranstaltungen, es gibt Zusammenarbeit und anderes mehr. Weil es deutsche Erfahrungen gibt, gibt es auch die Chance, aus ihnen zu lernen. Dabei muß die Befehlsverwaltung in erster Linie in eine informierte und zur Kommunikationfähige Verwaltung umgewandelt werden. Verwaltungsführung im nordkoreanischen Gebiet heißt in besonderer Weise: Unsicherheit überwinden durch sachgerechte und häufige Information und dursch Bereitschaft zur Kommunikation.