개헌 정치의 정치학: 제도변동 이론과 권력구조 개헌의 가능성

Abstract

한국의 개헌논의는 이론가와 실천가를 막론하고, 지극히 규범지향적인 논의의 한계에 갇혀있었다. 개헌이 이뤄지는 현실적 조건보다는 이념적 지향이나 당파적, 이론적 동기에 따른 개헌론이 그동안의 논의를 지배하였다고 할 수 있다. 이 글에서 우리는 이러한 한계를 극복하기 위해서, 현실의 조건과 제약에 바탕으로 둔 개헌의 실현가능성과 방향을 검토하고자 하였다. 이러한 현실적 조건의 검토는 정치제도 변동에 관한 비교정치의 이론틀을 통해서 이뤄진다. 이에 따라서 우리는 합리적 선택이론, 구조적 접근, 경로의존적 접근, 제도개혁의 사상적 접근들을 통해서, 다음과 같은 조건에서만 개헌이 가능하다는 점을 강조한다. 첫째, 구조적 정치사회적 위기가 개헌정치를 촉발할 수 있는데, 특히 대통령의 권력자원이 풍부한 대통령 임기 초에 개헌정치가 본격화될 가능성이 더 크다. 둘째, 다양한 행위자들이 참여하는 개헌정치는 따라서 여러 행위자들이 합의할 수 있는 범주 내에서만 개헌이 가능토록 한다는 점에서, 대통령제의 급격한 변경은 어렵다. 셋째, 한국 민주주의의 역사와 이념에 내장되어 있는 대통령제의 특성을 고려할 때에, 대통령제를 크게 벗어나는 개헌은 어렵다. 넷째, 개헌의 방향을 둘러싼 사상적 합의는 부재한 상태이며, 따라서 현재의 권력구조를 급격하게 바꾸기는 쉽지 않다.

Normative approach has dominated constitutional debates in Korea. Partisan calculations and theoretical convictions have often guided such normative constitutional debates. This article attempts to put constitutional debates beyond such normative constraints while examining possibilities of constitutional change upon political realities in this society. Such exploration relies upon theoretical resources from theories of institutional changes in general. Specifically, rational choice theory, structural explanation, path-dependent approach, and ideational approach will be employed. Theses approaches have stressed that (1) a wide window for plausible constitutional changes opens when Korean society faces with severe economic and social crisis, coupled with early years of presidential tenure, (2) scope of constitutional changes should be narrow as various relevant actors in constitutional politics can agree on only a few parameters of such institutional changes, (3) as presidential system was deeply imbedded in the norm structure and history of Korean democracy, path dependent theory shows that it is a slim chance for Koreans to bring a fundamental change to presidental system, (4) as there is no ideational consensus with regard to constitutional changes, the scope and extensity of constitutional change should be narrow and minimal.