노무현, 이명박, 박근혜 대통령의 정책 프레임을 통한 주택정책 설계 분석

Abstract

주택문제는 대한민국 역사를 관통하는 복잡한 정책문제로서, 정부의 주택문제 해결을 위한 막대한 정책적 노력에도 불구하고 이는 크게 나아지지 않았다. 본 연구는 이러한 문제의 원인을 찾기 위해 정책지향성 및 정책도구 논리로 구성되는 정책설계에 초점을 맞추어 국정운영의 핵심 행위자인 대통령의 정책지향성과 정책설계의 정합성을 파악하고자 한다. 구체적으로 노무현, 이명박, 박근혜 각각의 대통령이 전국적으로 집값이 상승하는 유사한 상황에서 어떠한 정책 지향성을 제시했는지, 그리고 정책목표와 정책도구가 정합성을 갖춘 정책설계로 구현되었는지 검토하였다. 이를 위해 네트워크 텍스트 분석을 활용하여 각 대통령의 연설문에서 복수의 정책 프레임을 도출하였고, 각각의 정책프레임을 ‘정책 지향성-정책도구(논리)’, ‘정책목표-정책도구’의 틀로 재구성하였다. 분석결과, 노무현 대통령은 상위 정책목적에서 정부주도의 지역균형개발로 대표되는 부동산 개발과 민생 안정을 위한 양극화 완화의 두 가지 지향성이 나타났으나, 하위수준의 정책목표에서는 양극화 완화를 위한 투기억제 및 서민주거 안정만 등장하였고 부동산 개발의 정책목표를 달성하기 위한 정책도구가 드러나지 않아 정책목표-정책도구 간 일부 부정합적인 모습이 발견되었다. 이명박 대통령은 시장주도 도구 논리에 기반하여 경제개발 중심의 정책지향성을 추진하기 위해 하위정책목표로서 주택경기 활성화 및 서민주거 안정을 제시하였다. 경제개발을 위한 하위정책목표로서 주택경기활성화를 제시하며 규제완화를 정책도구로 사용하여 정합적인 모습을 보였으나, 임대주택 공급은 이전 정부 정책과 유사하게 국가주도로 추진하고자 함으로서 시장주도 도구 논리에 반하는 부정합적인 모습 또한 나타났다. 박근혜 대통령은 주택정책 부문에서 창조경제 활성화를 정책지향성으로 제시하였으나, 창조경제의 관점에서 주택문제 정의가 구체적으로 나타나지 않아 상위 정책지향성과 하위 정책목표 및 정책도구 간 정합성이 낮은 정책설계의 모습을 보였다. 상위 정책지향성 수준에서의 목표가 하위 정책프로그램 수준에서의 목표 및 도구와의 정합성이 있어야 성공적인 정책결과가 나타날 수 있다는 기존연구 논의와 마찬가지로 본 연구의 분석결과 역시 정합성이 낮은 정책설계는 바람직한 정책결과가 나타나지 못함을 밝혀내었다. 마지막으로 정책목표 설정과정에서 정책을 둘러싼 맥락에 대한 충분한 고려가 반영된 정책문제 정의가 필요하다는 정책적 함의를 이끌어내었다.

Housing issues are the complex policy problem that run through the history of Korea. Despite numerous government policies to solve the problem, efforts have not been fruitful. To explore causes of constant policy failures, we focused on policy design consisting of policy orientation and policy tool logic. In particular, the focus is on the congruence of policy design - whether congruence among policy orientations, policy goals, and policy tools were made consistently - suggested by the key policy decision maker, the President. In order to do this, the study adopted network text analysis that is a suitable tool to analyze policy frames out of texts (i.e. the presidential speeches in this study). The study compared the housing policy design of the President Roh, Lee, and Park. First, while the President Roh showed two policy goals centering on state-led policy orientations, there was less congruent linkage between given policy goals and policy tools. Second, the President Lee promoted the market-driven policy orientation of economic development. There seemed to be congruent relations between the goal (i.e. market-driven housing ecomony) and the tool (i.e. deregulation). However, when it comes to the rental housing supply, the state-led policy tool was selected, which is incongruent with the market-based policy orientation. Finally, the President Park put ‘creative economy’ as policy orientation in the housing policy, but the link between the creative economy and the housing problem was ambiguous. In sum, less congruent policy design did not produce desirable policy results. The main reason for the policy design incongruence stems from overlooking the complex policy contexts surrounding housing policy problems. Setting up a congruent policy design requires a thorough understanding of the policy context.