근대 한국의 ‘지방대외교섭(地方對外交涉)’개념에 대한 시론(試論)

Abstract

‘外交’라는 용어는 서구권에서 원래 공문서라는 의미로부터 ‘negotiation’을 대체하여 국가간의 교섭을 의미하는 용어로 정립된 ‘diplomacy’를 漢譯한 것으로, 근대 이전 동아시아 세계에서는 외교사절의 사적인 접촉을 금지하는 터부사항에 해당되는 개념이었다. 이는 ‘人臣無外交’라는 구절로 표현되었는데, 이러한 금기는 청이 조선에 대해 서구 열강과의 수교를 권고하면서 풀리기 시작하였고, 조약 체결 이후 ‘內治와 外交의 自主’를 규정한 屬邦照會의 발부를 통해 사실상 해체되어 한국에서 ‘외교’가 현재 의미로서의 ‘diplomacy’의 번역어로 자리잡기 시작하였다. 이러한 과정에 있어 외교는 시종일관 국가가 주체가 되는 것으로 설정되어 있으며 이는 현대에도 마찬가지지만, 과거 역사를 보면 반드시 그렇지 않음을 중국의 예를 통해 알 수 있다. 중국에서 기본적으로 사대질서 하의 외교를 관할하는 부서는 禮部였지만 조공·책봉체제 이외의 존재들에 대한 업무는 理藩院에서 관할하는 등 외교권이 일원화되어있지 못했으며, 이러한 경향은 地方大官에게 상당한 외교권이 부여되는 현실로 나타났다. 그 결과 淸末 시점에 지방 차원에서 외교를 관장하는 부처들이 다수 존재했으며, 이를 중앙으로 통합화하려는 시도가 계속해서 청말 이후 民國期까지 존재하였다. 交涉署는 그 과정에서 생겨난 기구로 기본적으로 지방의 總督에 소속되었으나 중앙에서 파견하고 인사권을 행사하였는데, 지방의 領事와 대등한 자격으로 교섭하는 권한을 부여받고 있었다. 조선에서 이렇게 영사와 대등하게 교섭하는 기구에 해당되는 것이 바로 監理署였다. 애초에 외국인 稅務司가 운영하는 海關에 대한 관리·감독을 위해 창설된 이 기구는 점차 해관에 대한 업무보다는 개항장의 외국인 관련 업무 관할에 특화되어 갔으며, 외국 영사와 1:1 자격으로 교섭하는 주체였다. 이 기구는 중앙 統理交涉通商事務衙門(약칭 ‘統署’)의 지휘를 받았으며, 따라서 역시 일본 영사가 공사의 지휘를 받는 점을 감안한다면 통서:공사의 관계보다 한 차원 아래의 감리:영사의 관계를 생각할 수 있다. 전자가 일반적인 국가 차원의 외교라고 한다면, 후자의 경우 ‘지방 차원의 외교’로서, 당시 사료에서 이러한 지방 차원의 외국과의 교섭 역시 ‘외교’로 표현하고 있기도 하다. 현재 ‘외교’라는 용어는 국가가 주체가 되는 개념으로 사용되고 있기에 이 단어의 직접 사용을 피하여, 이 ‘지방 차원의 외교’를 ‘地方對外交涉’이라는 새로운 개념으로 제시하고자 한다. 이 지방대외교섭은 주로 해당 개항장 주재 외국인과 관련된 사안이 중심 대상으로서, 일차적으로 租界의 紳董公司 참여나 護照 발급, 그리고 聽審 참여 등과 같은 일상적인 업무들의 경우 중앙에 보고하지 않고 처리하는 대상이었다. 보다 구체적으로 영사와 교섭하는 개별 사안들의 경우 안건이 가벼울 때는 역시 중앙에 보고하지 않고 자체 종결하는 경우도 없지 않았으며, 중앙에 보고하는 경우도 선 조치 후 보고의 형식으로 먼저 가능한 수준의 대응을 한 뒤 이첩하는 경우가 많았다. 부산감리서의 어업 관련 사례를 통해 살려보면 그 대응의 원칙은 조선인의 이익을 대변하는 방향으로 하되 반드시 조약 등 외교 관련 문헌을 전거로 해야 한다는 것이었음을 알 수 있다.