국회의 예산의결권의 제한에 대한 헌법적 개헌론의 검토

Abstract

최근 한국은 대통령탄핵과 관련된 최순실 예산, 공무원증원, 북한과의 교류를 위한 재정부담의 국회동의, 국공립유치원 확충 등 재정의 문제가 전면에 부각되고 있다. 미국과 프랑스 등 서구 정치선진국의 혁명, 즉 민주주의의 시작은 재산권에 대한 국가의 부당한 침해에 대한 국민의 저항에서 비롯됐다고도 할 것이다. 또한 이보다 먼저 대표 없이는 과세 없다는 조세법률주의를 확립한 영국의 마그나카르타와 명예혁명에서 이미 확립된 것으로서 진정한 민주주의는 재정민주주의에 기초한다고 할 것이다. 현재 재정헌법개헌의 핵심쟁점은 “국회는 정부의 동의 없이 정부가 제출한 지출예산 각항의 금액을 증가하거나 새 비목을 설치할 수 없다”라는 헌법 제57조를 삭제하고 “국회는 정부가 제출한 예산총액을 넘는 경우에만 정부의 동의를 받는다.라는 2017년 국회 개정안과 같은 주장이다. 현행 헌법 57조는 프랑스 제3공화국에 증액제한 규정이 없어서 지역구예산 끼워 넣기로 재정파탄이 초래된 전례를 방지하려고 4공화국이 채택한 헌법 규정을 본받아서 제헌헌법에서 도입됐던 것이다. 증액동의권의 취지는 국회의 부당한 예산수정을 제한하는 것이며, 우리나라가 전 세계적으로 미국 다음으로 예산수정 건수가 많다고도 하고 정부안을 대폭 감액한 후 의회 증액 안을 관철시키기도 하는 현실에서는 증액동의권 이외에 의원들의 지역구예산 끼워 넣기를 억제할 대안이 현실적으로 없기에 본 규정을 유지하는 것이 타당하다고 보인다. 국가 전체의 차원에서 중요한 수정은 헌법 57조도 허용하고 있고, 급조되거나 지역구 나눠 먹기식의 증액 안이 아니라 엄격한 타당성 조사를 거쳐 문서로써 동의하는 절차를 거쳐 명분이 타당한 증액만 허용되어야 할 것이다. 그러나 실제로는 2010년대에 증액된 예산이 타당성이 적어 집행률이 낮았다는 최근 한 방송의 지적도 유념해야 할 것이다. 의회 예산심의의 본질은 최순실 예산, 공무원 증원, 4대강사업 등과 같은 정부의 부당한 예산의 삭감에 있지, 실질적 예산편성권 행사인 증액에 있지 않기에 증액동의 폐지나 완화가 제왕적 대통령제의 폐해 방지를 위해 중요한 것은 아니다. 결국, 재정헌법의 개정은 개헌으로 국민 부담을 경감하거나 국민이 원하는 재정수요의 충족, 이에 대한 예측가능성, 절차적 민주성이 확대되는지 여부에 따라 헌법상의 예산제도가 결정되어야 하며, 현실적인 개혁안은 국회 예결특위의 논의와 결정의 공개를 통해 국민에게 올바른 정보를 제공하고 국민이 참여할 수 있는 제도 보완이 재정헌법개정의 본질이 되어야 한다. 국회나 행정부의 권한 강화가 본질이 되어서는 진정한 재정민주주의에 반하는 그들만의 논의로 국민들에게 외면당할 가능성을 주지할 필요가 있다.