국회의원 지역선거구 획정의 헌법적 한계

Abstract

국회의원 지역선거구를 획정함에 있어서 국회의 입법재량이 어느 정도 허용되는가는 오랜 난제의 하나이다. 2001년 헌법재판소는 최대선거구와 최대선거구간 인구편차의 허용한도를 3:1로 보았다. 그런데 이를 문제 삼는 헌법소원심판이 지난 2012년 3월 청구되었다. 이 사건의 논점은 선거구 인구편차의 허용 한도, 게리맨더링의 해당 여부, 선거구 획정절차와 헌재의 역할 세 가지라 할 수 있다. 첫째, 선거구 인구편차를 평등선거권 내지 평등선거의 원칙에서 접근하여 이를 최대한 엄격하게 제한하려 하고, 선거구 획정에서 인구비례원칙에 의한 투표가치의 평등을 다른 요소에 비하여 「기본적이고 일차적인 기준」으로 보는 헌재의 논리는 여전히 타당하다. 그런데 또 다른 선거구 획정 기준으로서 이익의 일치(이익공동체) 개념을 들 수 있다. 기능적으로 볼 때, 이익의 일치 기준은 인구의 균등성 기준을 보완 내지 수정한다. 우리 국회의원선거체계의 제도적 속성을 고려할 때, 지역선거구간 인구편차의 허용 한도는 최소한이어야 하며 또한 선거구는 이익공동체로서의 속성을 최대한 유지하여야 할 것이다. 그러한 점에서 평균선거구와의 인구편차를 상하 33⅓% 이하로 하는 것, 즉 최대선거구와 최소선거구의 인구비율을 2:1로 하는 것이 타당하다고 본다. 따라서 현행의 3:1은 위헌이라고 하겠다. 둘째, 개정된 공선법 제25조 제1항의 내용에 게리맨더링의 허용가능성이 포함되어 있다고 추정되지만 이로 말미암아 바로 그 규정의 위헌성을 다툴 수는 없다고 본다. 또한 어느 지역이 다른 국회의원지역구에 속하게 된 것에 차별의도가 있었다는 의심의 여지가 있을지라도 그러한 차별의 효과가 명백히 나타났다고 볼 수 없거나, 한 지역의 분할·편입으로 이익공동체가 유지되지 못하였다고 볼 수 있는 근거가 약한 경우에는 게리맨더링에 해당한다고 할 수 없다. 셋째, 헌재는 국회의 선거구 획정이 헌법상 평등선거의 원칙에 따른 일정한 인구편차의 한계를 벗어났다고 판단할 때 그 위헌성을 이유로 헌법불합치 결정을 하여야 한다. 아울러 바람직한 선거구 획정에 관한 입법적 지침을 암시, 때로는 제시하는 것이 필요하다고 본다. 이는 헌재가 민주정치과정에서 담당할 수 있는 「소극적 입법자」의 역할이라고 하겠다.